行政机关制定的规范性文件不报备案或报备案后只备案不审查等情况相当普遍，造成了备案审查制度流于形式，没有很好地发挥监督作用。
而有关制度的补强方案应当在明确行政复议与行政诉讼、备案审查功能区分和不同定位的基础上提出。其次，复议中的规范性文件审查标准应被解释为广义合法性标准，审查机关需审查规范性文件价值层面的适当性和事实层面的适当性。
部分规范性文件涉及的问题相对复杂，所需审查时间较长，可以考虑设置审查延期程序。基于以上功能定位的原因，备案审查制度在争议解决以及当事人权益保障方面难以取得较好效果。复议工作人员A、法官A和法官B认为，复议与诉讼的规范性文件审查制度产生效果差异的原因是当事人和律师对两种制度的熟悉程度有差异。要求复议机关再关注规范性文件的合法性，对复议审理人员而言是雪上加霜。另外，新旧《行政复议法》在规定规范性文件审理程序时，考虑到案件处理效率，仅规定了复议机关在三十日内依法处理，以及接受转送的行政机关、国家机关在六十日内回复转送的行政复议机关等时限性要求，而未规定针对规范性文件的公众参与、专家咨询、负责人讨论、复议委员会审查程序，也未规定期限的延长制度。
另外，合法性的概念从定义上说完全可以容纳适当性。事实上，最早在《行政复议法》中纳入规范性文件审查制度正是为了弥补备案审查在此方面的缺陷。[79]前引[1]，胡鞍钢文，第7页。
目前，属地管理改革在宪法上的基本依据是第3条第4款。来源：《法学研究》2024年第1期。[20]将批量执法权下放到公安派出所，要求公安派出所以户口管理为基础负责辖区内的治安工作，协助县级公安机关侦破辖区内的刑事案件，[21]以及监管辖区内涉及爆破器材、社会治安、废旧金属收购、机动车维修、赌博等事务。国家治理现代化的重点是按照两个积极性原则组织地方力量、激发地方积极性。
若下级政府无法独立承担，则由上级政府提供辅助。在实行中央或省级以下垂直领导体制的情况下，相应事权归属中央或省级行政机关。
例如，根据《社会救助暂行办法》，最低生活保障和特困人员供养等都实行属人主义，由申请人户籍所在地行政机关管辖。例如，将属地管理与基层治理现代化联系起来，[6]认为属地管理具有正当性、可行性和现实性，契合最密切联系原则、权利义务相一致原则。[66]我国的属地管理改革采取的是改革—法律模式，即先开展属地管理改革，在改革取得成功后，再由立法加以确认。一种具有广泛影响的观点认为，在属地管理体制下，地方职能部门受地方政府和上级部门‘双重领导，其中主管部门负责工作业务的‘事权，而地方政府管‘人、财、物。
当前，尤其需要指出的是，未经授权不得将行政机关的专属事权作为属地化改革的对象。这一规定也被称为央地事权分工的两个积极性原则。根据属地管理为主的原则，该法对突发事件的应对作出了详细的层级分工：第一，县级人民政府对辖区内发生的所有突发事件负总责，并具体负责辖区内突发事件的预防、应急宣传和演练、应急物资储备、信息采集制度的建立，以及突发事件报告的受理。[51]单行法上除有个别条款规定了特定层级行政机关的专属事权外，同样没有对各级行政机关的事权加以分工，其对行政主管部门事权或职责的格式化表述是：县级以上地方行政主管部门负责本行政区域内的某项事务。
《交通运输部等二十三个部门和单位关于进一步加强海上搜救应急能力建设的意见》（交搜救发〔2022〕94号）。当然，由法律作出统一规定，并不意味着要对行政机关繁杂的层级事权分工在法律上作出全面、具体的规定，而是要对事权应如何具体分工、权力应如何下放（即属地管理的实行及其限度）作出概括性、一般性规定。
相应地，属地管理原则要求把行政事权优先配置给贴近公众的行政层级。[76]参见最高人民法院（2017）最高法行申62号行政裁定书。
国家治理现代化就是国家治理制度和治理能力的现代化，即治理制度和治理能力作为现代政治要素，不断地、连续地发生由低级到高级的突破性变革的过程。《广西壮族自治区人民政府批转区建委关于治理建设环境整顿建设秩序若干问题的意见的通知》（桂政发〔1989〕57号）。除国务院另有规定的，实行备案管理的项目按照属地原则备案，备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定。在公法学上，行政机关的权力和职责具有统一性，或者说构成一体两面。对此，地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持。新时代中国公法学不仅有必要研究和梳理属地管理原则的知识体系，更应致力于推动属地管理原则向着理论化、学说化的方向发展。
为保障经济体制改革顺利进行，1988年，北京市政府把属地管理改革从经济领域推广到社会治理领域，要求各区（县）、街道、乡（镇）按属地管理原则，清理整顿各种危害改革或社会秩序的违法活动，[18]此举体现了执法权下沉的改革思路。权力下放改革在组织体制上的对象并非垂直管理体制，而是有关部门在计划经济时代所设置的机构和所举办的企事业单位。
[23]党内法规的贯彻和国务院的认可，进一步推动属地管理改革持续、普遍地开展。[62]参见最高人民法院（2018）最高法行申10089号行政裁定书。
[28]基本医疗卫生与健康促进法（2019）第86条第2款规定：县级以上人民政府卫生健康主管部门对医疗卫生行业实行属地化、全行业监督管理。1988年9月，公安部等7部门采纳了北京市的属地化改革经验，要求公安派出所统一管理辖区内的爆破器材及相关人员。
在行政立法层面，1994年，劳动部出台《企业职工生育保险试行办法》，首次以部门规章的形式确立了属地管理原则。例如，部门规章《学校食品安全与营养健康管理规定》（2019）和《食品生产经营监督检查管理办法》（2021）都在第3条中规定了属地管理原则，但前者的第6条至第11条、后者的第7条至第12条都仅对共同事权作了规定，而没有明确事权分工，故尚未打破职责同构。其中，对公民事权的设定如何才能符合法律保留原则，长期以来都是学界的研究重点，本文不再赘述。例如，《食品生产经营监督检查管理办法》（2021）在第一章（总则）第3条中规定，监督检查应当遵循属地负责原则。
为此，本文拟结合中国式现代化的背景，在公法学上依次探讨属地管理原则是如何生成的，属地管理原则具有什么样的性质和功能，属地管理原则是如何发展成为一项法律原则的，以及如何更好实现属地管理改革于法有据等问题。例如，《市场监督管理行政处罚程序规定》（2022）第8条规定了市场监管处罚属地管理制度，根据该条，在省、自治区，属地管辖机关是县、设区的市级市场监管部门，省、自治区市场监管部门不再设执法队伍，不负责执法事务。
其中的创制性规定又可分为两类：第一，创制事权并确立属地管理原则。第四，针对突发事件应对中的具体事务，该法规定了乡级人民政府、街道办事处和群众性自治组织的职责。
对于该程序规定而言，属地管理原则仍作为一项法政策原则存在于其制定依据中。[24]《企业职工生育保险试行办法》（1994）第3条规定：生育保险按属地原则组织。
总体来看，在我国现行法律体系中，规定了属地管理原则的法律法规数量较少。[46]严格来讲，属地管理和属地责任其实是有区别的，前者侧重于事权的下放或分工，后者侧重于职责的履行。例如，水法（2016）只用了4个条款规定县级以上人民政府的水务事权，其中有2个条款规定县级以上人民政府的水务事权可以由水行政主管部门行使。截至2023年12月12日，有8000余份中央层面的规范性文件、230余份党内法规规定了属地管理相关内容。
[71]在纵向维度，即中央与地方的关系层面，重要性保留的判断因素包括民主集中制原则和市场统一性。[35]参见前引[5]，尹振东文，第41页以下。
自1994年属地管理原则首次写入部门规章，明确规定属地管理的规范性文件不断增多。三、作为法律原则的属地管理原则及其效果在旨在实现国家治理现代化的权力下放改革和事权层级分工中，属地管理原则是一种法政策原则，但它一经法律、法规或规章确认就转化成为法律原则，在其基础上形成的制度就成了法律制度。
我国的属地管理原则与一些国家通行的辅助性原则在发展历程上有明显不同。[42]属地管理原则与分级负责原则相结合，构成事权配置辅助性原则的重要内容。
